2025-04-21 08:34:14
今年以来，土地储备专项债发行持续推进，成为地方政府调节土地供需、稳定房地产市场、缓解债务压力的重要抓手。
数据显示，截至4月初，全国已公告拟通过专项债收购存量土地的金额超1800亿元，北京、广东、湖南等地率先启动发行。
多位业内人士认为，土地专项债不仅有助于消化闲置地块、改善土地市场结构，也为房企盘活资产、城投化解高息债务提供了资金支持。尽管政策端持续优化，专项债执行效果仍需在收益机制、区域协调与风险防控等方面加强配套，以实现“稳市场、稳地价、稳预期”的政策目标。
专项债收储再推进
数据显示，各地政府正加快利用专项债回收存量土地的步伐，地方债支持土地市场的稳定作用正持续增强。
据企业预警通不完全统计，截至4月7日，全国已有多个地方政府公告拟通过专项债方式收购存量土地，合计金额已达1854亿元。中指研究院披露的数据显示，自2025年以来，北京、广东、四川、湖南等地已率先启动相关项目，共计发行土地储备专项债券524亿元。
其中，湖南省于4月8日发行了2025年首批专项债券，土地储备项目资金规模达94.15亿元，涵盖80个项目，涉及126宗地块，全部为存量闲置土地。广东省早在2月底便完成了首批土地储备专项债发行，总规模达307.19亿元，用于19个城市86个项目的土地收回工作，项目未来收益主要来源于土地出让收入。
专项债支持土地收储推进的背后，政策端的积极引导起到了关键作用。去年12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，明确将专项债审核机制从“一年一审”改革为“常态化申报，按季度审核”，并在部分地区试点“自审自发”机制，以提升项目落地效率，打通资金投放通道。
目前，广东、湖南等地作为首批“自审自发”省份，在专项债用于土地收储方面率先发力。据披露，这两地用于收购存量土地的专项债已占其提前批地方专项债额度的12%左右。
从全年发行预期看，各方对土地储备专项债的潜在空间预期较高。平安证券分析师刘璐、张君瑞表示，按照2025年地方政府专项债新增额度4.4万亿元测算，假设用于收购存量土地的专项债占今年新增专项债的比重依旧是12%，那么今年用于收购存量土地的专项债规模可能约为5300亿元。
优化土地市场供需结构
业内普遍认为，投向土地的专项债券的发行，从供给端在一定程度上优化土地市场的供需结构，有效缓解前期积压的库存问题。一方面，通过回收企业无力继续开发的闲置地块，防止市场出现新增的过量供给；另一方面，也为当前现金流紧张的房企创造了“盘活”资产的窗口期，帮助其回收部分资金，降低合同负债和存货压力，从而起到调节市场节奏、稳定核心城市地价的作用。
中指研究院数据显示，3月多个核心城市新房、二手房成交量延续修复态势，其中二手房成交量同比保持较高增速，市场仍是“以价换量”为主。4月初，多数城市的房产项目延续节前促销方案和优惠活动，吸引购房者到场咨询及看房。
从专项债传导土地市场的逻辑来看，大公资信分析师宫玉琦表示，地方政府通过发行土地储备专项债券的方式能够将低成本资金注入土地储备机构，优先收储企业无力继续开发的存量闲置土地，减少市场存量，并将这些土地重新整理为“优地”，再将这些土地重新入市，通过差异化的供应策略缓解供需矛盾。
仍需政策优化与配套保障
专家普遍认为，当前土地专项债作为政策工具在结构调整和市场修复方面发挥着积极作用。但若要充分释放其效力，仍需在制度设计、收益模式、风险防控等方面进一步完善配套机制，确保专项债真正实现“稳市场、稳地价、稳预期”的政策目标。
从制度层面看，专项债发行机制正在分化。目前，北京、上海、江苏等部分经济发达省市被纳入“自审自发”试点，其债券审核效率、土地资产价值、项目推进节奏均优于非试点地区。对此，业内人士表示，若政策执行力度存在区域差异，长远可能导致不同地区在专项债发行与使用方面的能力进一步拉开，区域发展不均的风险需引起关注。
针对债务风险问题，宫玉琦表示，专项债本质上仍属于“有偿使用”，其还款来源依赖于土地出让收入，若土地市场整体热度不足，地方政府的偿债能力将面临考验。“未来在推进专项债使用时，需更加注重债务率与土地市场景气度之间的匹配性，防范系统性风险。”宫玉琦说。
为提升专项债收益能力和项目稳定性，宫玉琦建议，未来政府需进行收益模式的创新，结合“土地收储+保障房”“土地收储+绿色基建”“土地收储+产业导入”等策略提升综合收益。
在实操层面，上海易居房地产研究院副院长严跃进建议，政府可以立足于土地“净地”要求，积极完善土地使用权人提前清偿银行债务的金融支持政策，以加快抵押权的注销。“在专项债融资的资金具有可预测性的情况下，也可设置类似6个月的窗口期(该期间内落实带押过户政策)，确保专项债资金最终用于房企清偿银行债务，并且在后续工作中应该有更加清晰的规范指引。”严跃进说。
