2025-05-26 14:36:10
城市更新，一头连着民生福祉，是满足人民群众居住需求从“有没有”向“好不好”转变的重要工程；一头连着经济发展，是促进投资消费、激发经济发展动力的重大举措。本报今天起推出“聚焦城市更新”系列报道，围绕各地城市更新中的实践探索和热点问题等进行深入分析。
今年的《政府工作报告》提出，持续推进城市更新和城镇老旧小区改造。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》。在政策持续发力下，城市更新加速推进。在这一过程中，充足的资金是关键。城市更新资金主要来自哪里？如何更好吸引社会资本进入？记者就此采访了相关专家。
财政资金支持
记者了解到，自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作。2024年首批支持15个城市，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，中央财政拨付补助资金30亿元，支持地下管网更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施提升改造、老旧片区更新改造等。
今年，财政部、住房和城乡建设部两部门再次开展中央财政支持实施城市更新行动。与去年相比，2025年的补助标准没有变化，仍是东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。但是今年补助的城市数量有所扩大，从去年的15个增加到20个。同时，资金的支持方向和使用范围有所拓宽，中央财政资金支持城市更新的样板项目建设和机制建设两个方向，将通过加强消费型基础设施建设，向提振消费方面发力。
“支持城市更新是财政投资，尤其是中央财政关注的重点。”中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任何代欣表示，中央财政资金支持部分城市开展城市更新示范工作，对于发挥财政资金效果具有重要的示范和带动意义，可以提振消费，促进经济社会发展，同时让发展成果更好惠及百姓。
从目前情况看，财政支持作为城市更新的重要保障必不可少。但是，城市更新项目普遍面临约束条件复杂、不确定性高等现实问题，仅仅依靠财政资金投入推动城市更新往往是不可持续的，因此，有必要探讨社会资本参与城市更新的可行路径。
社会资本投入
改革开放以来，我国经历了城市化快速发展，取得举世瞩目建设成就的同时，在城市更新方面也面临着许多现实挑战：一方面，早期规划的前瞻性不足带来了基础设施老化、公共服务缺口等问题，亟需补短板；另一方面，随着居民生活水平提升，城市更新的需求已从基础功能保障转向品质提升，适老化便民设施、公共文化空间等一系列城市更新的新亮点成为人民新期待。
如果将上述需求全部纳入城市更新的考虑范畴，所需资金投入将远远超过现有的财政支持能力。此外，民众对城市更新进程的效率也有着更高的诉求。从实践情况来看，此前在城市更新的过程中，2000年之前建成的老旧小区项目基本能实现改造开工，但不同地区完成进度不一，一些项目因审批流程复杂或协调机制不畅等原因导致建设滞后，单纯依赖财政资金的供给往往难以满足居民对更新改造的时效性需求。
在此背景下，建立完善政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，充分调动市场的积极性，激发社会资本创新活力，逐渐成为破解城市更新资金瓶颈、实现可持续发展的重要路径。
“城市更新是一个持续推进的过程。从历史上各国城市化的经验来看，城市更新会成为社会投资和政府投资共同关注的领域。”何代欣表示，社会资本不仅能起到补充政府投资在短期之内相对不足的作用，对于城市更新当中的有效管理和有序推进还能起到很好的化学反应和综合效果。从以往经验看，政府可能更关注宏观的规划和内容，社会资本更关注微观的效应和管理，宏观和微观的有效结合是城市更新更加有效有力的保证。
近年来，各地纷纷尝试将社会资本引入城市更新中，已有不少成功的典型案例可作为参考。记者了解到，住房和城乡建设部于今年3月对外公布了第二批城市更新典型案例集，总结推广各地城市更新中的好经验好做法。
第二批城市更新典型案例集共纳入41个城市更新案例，其中详细阐述了项目实施情况与成效，绝大多数列明了总投资额和投资比例。比如，江苏省无锡市蓝系列园区更新项目就是引入社会资本合作共赢的案例，民营企业100%自筹资金实施园区整体改造，通过“租金+物业+增值服务+收益分成”的多元化盈利模式，实现产权人、运营者、政府管理方的合作共赢。在贵州，贵阳市新华印刷厂危旧厂房提升改造项目探索“政府+省级国企+社会运营商”“资产所有权+管理权+运营权”等有效路径，确保了项目资金的稳定供应。
“近期印发了第二批城市更新典型案例集，推广政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。”住房和城乡建设部相关司局负责人表示，下一步，要在一体化推进城市体检和城市更新工作上下功夫，有力、有序、有效实施城市更新重点任务，推动建立可持续城市更新模式和政策法规，并将编制“十五五”城市更新专项规划，印发城市更新规划编制工作指南，完善城市设计管理制度，会同相关部门加快完善金融、财税、土地等支持政策。
注重长期收益
尽管各地引入社会资本参与城市更新取得了一定成果，但从全国范围看，仍存在着一些难点和问题。
城市更新是一个复杂的系统工程。“在推动城市更新的过程中，政府和社会资本是具有合作关系的。”中国财政科学研究院研究员白景明表示，城市更新的过程中会拉动内需、促进消费，可以打造新的经济增长点。社会资本的引入也是在寻找投资机会，是追求利益的，有一定的盈利需求。如果想要引入社会资本持续推动城市更新，关键是要保障收益权。也就是说，如果取得了收益，收益要在政府和社会资本之间进行合理划分。
不同层级、不同阶段的城市更新，社会资本和政府投资应该如何协作？怎样吸引社会资本，才能确保社会资本在城市更新中发挥更加突出的作用？“需要更加透明的信息和更加公开的沟通。”何代欣表示，社会资本与政府投资的不同在于，投资人有更加明确的对象。对于投资的整个运行过程，需要信息的获取和更加详细的披露，这就需要在城市更新的项目中有更好的制度保障和管理举措。从以往经验来看，城市更新很多方面不能只靠计划和规划，而是需要双方的磨合，尤其是市场机制充分发挥作用，去探寻新的价值增长点和分享收益的契合点。
城市更新也是一个长周期工程。“需要政策具有连续性、稳定性，注重长期收益。”白景明表示，在推动城市更新的过程中，社会资本引入以后，不能因为政府换届等一些原因，就否定原来的承诺。保持政策的连续性、稳定性很重要，这样才能使社会资本能放心投资，有稳定的投资预期来获取收益，进而才能吸引更多的社会资本源源不断地投入城市更新建设中。
