2025-06-09 23:02:34
一、外部经济与财政环境变化
2024年，我国国民经济整体回升向好，但大部分省市经济增速有所放缓；一般公共预算收入保持增长，但税收收入同比下降。同时，受房地产行业下行影响，政府性基金收入仍处于下降态势，地方债务负担呈上升趋势，大部分省市中央转移支付规模持续增长对地方财力形成一定支撑。
2024年，我国国民经济继续回升向好，初步核算，我国GDP按不变价格计算同比增长5.0%，经济运行稳中有进，同时也面临外部压力加大、内部困难增多等挑战。2024年，各省市区域经济发展水平差距依旧较大，广东、江苏GDP超过十三万亿元，经济总量排名靠前。受外部压力加大、国内需求不足、房地产市场景气度低等多因素影响，2024年大部分省市GDP增速放缓，其中GDP增速较快的区域为西藏和新疆，GDP增速均在6%以上，但区域经济总量较小。十二个重点省市中1中除云南、广西、黑龙江、吉林和青海以外，GDP增速均超过5%。
一般公共预算收入方面，2024年，除海南、广东和青海外，全国大部分省市一般公共预算收入保持增长，但主要系非税收入增长所致；其中西藏、吉林和新疆增速均高于10.00%。2024年，浙江、北京和上海一般公共预算收入中税收占比均保持在80%以上，收入质量高；重点省市中内蒙古、天津和青海一般公共预算收入中税收占比均保持在70%以上，一般公共预算收入质量相对较好。受国内需求不足、部分企业生产经营困难、房地产市场持续调整等因素影响，2024年大部分省市税收收入均同比下降。
政府性基金收入方面，受房地产行业下行，土地市场低迷影响，2024年全国31个省市中大部分省市政府性基金收入下降，其中江苏、浙江、广东和湖南政府性基金收入下滑幅度均超过20%。在此背景下，中央转移支付对地方财力形成有效支撑，2024年大部分省市上级补助收入呈增长态势。
2024年底，江苏、浙江、山东等经济强省广义债务率增速明显高于政府债务率增速。从债务率角度来看，2024年底，重点省市债务率均有所上升，其中贵州、重庆、吉林、云南和天津债务率上升幅度较大，均较2023年底上升超过20个百分点。广义债务率角度，重点省市中除天津和广西2024年底广义债务率较2023年底有所下降外，其余省市广义债务率均保持上升态势。综合来看，尽管2024年债务化解工作已取得一定成效，但重点省市中天津、重庆和广西等的债务水平仍较高，考虑到地方财政仍持续承压，债务化解进度仍需持续关注。
政策环境变化及影响方面，2024年中央化债政策通过“置换+压降+转型”的组合拳，短期内有效缓释了债务压力，但长期需依赖经济发展与化债的新平衡。
2024年化债政策（134号文、150号文、财政部“组合拳”）的陆续出台，体现了中央对地方债务风险的系统性化解思路，基调聚焦于“化债与发展并重”，通过延长化债周期、扩大债务置换范围、推动城投平台转型、强化财政支持等重要手段，平衡短期流动性压力与长期风险防控，最终实现地方债务风险与经济发展的动态平衡。
根据《政府工作报告》，2025年将加力实施城中村和危旧房改造，推动房地产市场止跌回稳，完善和落实一揽子化债方案，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间，推进新型城镇化和区域协调发展。
二、城投公司财务指标变化
本文梳理了全国发债城投公司2022－2024年年报财务数据，通过研究2024年财务报表变化进而探析城投公司在投资端、回款、筹资、债务及偿债能力等方面的变化及特点。截至2025年4月底，已披露2022－2024年年报且历史数据具有可比性的全国城投公司2200余家，本文以上述城投公司为样本进行分析。需说明的是，由于部分区域的发债城投公司数量较少，样本可能无法代表当地城投公司的普遍情况，且不同城投企业记账方式或存在差异，数据代表的经济含义与实际情况可能存在偏差。
投资方面：以发行地方政府债券的形式满足政府投资需求，通过债务显性化遏制隐性风险，从而迫使城投公司加速市场化转型，2024年城投公司财务报表呈现出投资增速进一步放缓、投资结构持续调整的态势。
全国整体情况方面：从投资规模来看，2022－2024年底，城投公司城建类资产、自营类资产、股权和基金类投资规模均逐年上升；城镇化水平不断提升的背景下，以发行地方政府债券的形式满足政府投资需求，替代城投公司融资职能，通过债务显性化遏制隐性风险，从而迫使城投公司加速市场化转型，加之弱资质企业因融资渠道受限及化债背景下的控增化存策略等综合影响，2024年上述资产（城建类资产、自营类资产、股权和基金类投资）规模增速分别由2022年的12.66%、13.55%和15.26%下降至2024年的3.99%、4.47%和11.81%。从主要资金投向来看，以土地资产及基础设施建设类项目投入形成的城建类资产和在建工程为主的自营类资产增速明显下降，但受整体基数较大影响，仍是资金主要流向，相比较而言，股权投资增速相对较高，但受基数相对较小影响，2024年新增投资规模仍小于传统城建类资产投资规模。从资产结构看，2024年底，城建类资产、自营类资产、股权和基金类资产在三者合计中占比分别为63.55%、23.95%和12.49%，其中城建类资产占比由2023年的64.19%下降至63.55%，但仍为城投企业主要的资产构成。
分区域方面：在“化债与发展并重”的背景下，绝大部分省市的三类投资（城建类资产、自营类资产、股权和基金类投资）合计及城建类资产投资均呈正增长态势，其中非重点省市中有11个省市三类投资增速超过5.4%。2024年上述三类投资（城建类资产、自营类资产、股权和基金类投资）增速为负的九个地区包括重点省市中的黑龙江、吉林、辽宁、云南、贵州、天津、宁夏及非重点省市福建、新疆，其中除了宁夏投资增速下降归因于基金类投资规模下降外，其他八个地区均主要归因于城建类及自营类资产增速下降，增速下降最快的辽宁（-11.49%）主要系城建类资产及自营类资产规模均有所下降所致，福建投资增速为负主要系城建类资产规模下降所致，新疆投资增速为负主要系自营类资产规模下降所致；其他省市投资增速均位于0.8%~7.4%之间。2024年福建、海南、甘肃和广东城投公司城建类资产增速相对较高，均超过20%，重点省市中吉林、天津、贵州、宁夏城投公司城建类资产增速为负。
从投资结构来看，城建类资产占比相对较高（占三项投资总额的比重超过80%）的为海南和黑龙江城投公司；自营类资产占比相对较高（占三项投资总额的比重超过40%）的包括内蒙古、西藏、广东及甘肃城投公司，其中内蒙古、西藏及甘肃可能受基数整体偏小影响；股权和基金类投资占比相对较高（占三项投资总额的比重超过20%）的包括云南、上海和广东城投公司。由于不同城投企业记账方式存在差异，加之样本影响，上述占比可能存在偏差。
回款方面：2024年，城投公司应收账款规模继续扩大，但整体增速持续放缓；现金收入比维持较高水平。
城投公司应收账款主要系因开展传统城建类业务及经营类业务产生的应收款项，2022－2024年底，受项目回款滞后影响，城投公司应收账款规模逐年增长，但2024年增速较2023年有所放缓。从回款指标来看，城投公司现金收入比整体表现较好且回款水平不断提升，不排除部分项目竣工但未结算，或城投公司传统业务占比下降，回款受益于收现表现较好的贸易、工程施工及公用事业类业务及城投公司垫资经营模式转变等的综合影响。
分区域来看，2024年底城投公司应收账款规模较大的省市包括江苏、四川、山东、浙江、安徽和湖南，其中江苏城投公司应收账款规模最大，已超过1.2万亿元，应收账款低于百亿元的区域包括内蒙古、西藏、宁夏、海南和青海。从增速来看，2024年，内蒙古、北京和河北城投公司应收账款增速较快，均超过25%；内蒙古城投公司受基数小影响，增速达48.25%。
重点省市方面，重庆、贵州城投公司应收账款规模相对较大，超过2000亿元，天津、黑龙江、甘肃、宁夏和青海城投公司2024年应收账款增速为负，规模实现下降。
筹资方面：2024年，城投公司筹资活动整体仍呈净流入，但净流入规模降幅较大，区域之间分化明显。净流入规模较大的省市集中于经济及财力水平、再融资环境较好的浙江、江苏等区域；云南、内蒙古、黑龙江和青海4个重点省市城投公司筹资活动现金连续三年净流出；山西、江西、陕西和宁夏城投公司由2023年的净流入转为2024年的净流出。
2022－2024年，城投公司筹资活动现金流入和流出规模均逐年增长，筹资活动现金流整体呈净流入态势，净流入规模逐年下降，其中2024年降幅明显（为40.65%），主要系受35号文等影响部分城投公司新增融资受限所致。从增速来看，2024年，城投公司筹资活动流入及流出增速均低于2023年。
分区域来看，2024年筹资活动现金流入规模较大的区域包括江苏、浙江、山东、四川、河南，单年流入规模均超过万亿元；从增速来看，2024年，城投公司筹资活动现金流入增速超过30%的区域包括西藏、甘肃、新疆及北京，其中西藏最高，为119.63%，主要系受基数小影响。从筹资活动现金流量净额来看，受融资政策及融资环境变化影响，重点省份和非重点省市分化明显，2024年城投公司筹资活动现金呈净流出的省市包括内蒙古、云南、陕西、江西、山西、青海、宁夏和黑龙江，大部分为重点省市。重点省市中云南、内蒙古、黑龙江和青海城投公司筹资活动现金连续三年净流出，山西、江西、陕西和宁夏城投公司由2023年的净流入转为净流出；除此外，大部分省市城投公司筹资活动现金虽三年持续净流入但净流入规模呈不同程度的下降。
有息债务方面：2024年，城投公司债务规模持续增长，但增速进一步放缓，且多数重点省市城投公司债务规模有所下降，债务化解取得一定成效；城投公司短期债务占比逐年提升，江苏和山东城投公司短期债务占比相对较高，城投公司整体流动性压力仍较大，2024年底重点省市中云南、辽宁、广西、重庆、天津及青海短期债务占比较2023年底有所下降。城投公司融资结构有所优化，仍以银行借款为主，且占比逐年提升，重点省市中辽宁、云南、广西、黑龙江、内蒙古、宁夏和吉林非标融资规模得以明显压降。2024年，全国各省市债券融资整体呈压降态势，大部分地区城投债融资表现为净偿还或紧平衡。
债务规模方面，2024年底，城投公司债务规模仍有所增长，但债务增速进一步放缓。分区域来看，江苏、浙江、四川、山东的城投公司债务规模排位靠前，均超过4万亿元；从全部债务增速来看，2024年，海南、广东、浙江、北京和甘肃城投公司全部债务增速相对较快，均超过10%；河北、吉林、山东、四川、上海、福建和河南增速处于5%~10%，宁夏、云南、贵州、青海、西藏、新疆、内蒙古、天津、辽宁和黑龙江城投公司全部债务规模较上年有所下降，其中9个省市为重点省市。
债务期限方面，城投公司整体期限结构仍以长期债务为主，但短期债务占比逐年提升，短期债务偿付压力持续加大，2024年底短期债务占比为25.92%。分区域看，短期债务占比超过30%的区域包括江苏和山东，重点省市中宁夏短期债务占比相对较高，超过25%，重庆和云南短期债务占比在20%~25%之间。2024年底重点省市中云南、辽宁、广西、重庆、天津及青海短期债务占比较2023年底有所下降。
债务结构方面，2024年底，城投公司融资渠道仍以银行借款为主（占60.42%），此外是债券融资（占23.51%）和非标融资（占16.07%）；2022—2024年底，城投公司银行借款占比逐年小幅提升，债券及非标融资合计占比逐年下降。分区域来看，债券融资占比较高的区域包括宁夏、西藏和山西，占比均超过30%；非标融资占比较高的区域包括黑龙江、青海、内蒙古、北京、上海和天津，均超过30%，2024年重点省市中辽宁、云南、广西、黑龙江、内蒙古、宁夏和吉林非标融资规模得以明显压降，考虑到本报告将政府专项债资金计入长期应付款，数据与实际情况可能存在差异。债券融资方面，2024年城投债发行规模同比大幅下降17.02%至49141.14亿元，净融资由2023年的净流入11442.79亿元转为净偿还3332.94亿元。2024年，江苏、浙江和山东发行规模排名仍稳居前三，发行规模合计约占全国的47%，青海、黑龙江、宁夏、甘肃、内蒙古及海南发行规模不足百亿。除山东、云南、新疆、贵州等少数地区城投债发行规模保持增长外，全国大部分省市发行规模均有所下降。净融资方面，全国各省市债券融资整体呈压降态势，除山东、河南、广东、福建、新疆、北京、河北净融资规模超百亿外，2024年全国大部分地区城投债融资表现为净偿还或紧平衡，其中江苏净偿还规模约1300亿元，浙江、天津、湖南净偿还规模超过600亿元。
偿债能力方面：2024年城投公司整体债务负担仍有所上升，现金短期债务比进一步下滑，反映出城投公司在偿债及流动性方面仍面临较大压力。
2022－2024年底，城投公司整体资产负债率和全部债务资本化比率均逐年提升，现金短期债务比逐年下降，短期偿付压力进一步加大。分区域来看，北京、西藏、浙江、陕西、青海、四川、吉林、江苏和河北城投公司债务负担较重，以上区域城投公司全部债务资本化比率均超过55%且均超过全国平均水平（53.93%），宁夏、黑龙江、内蒙古和海南城投公司债务负担相对轻，全部债务资本化比率不足39%。
三、总结
2024年以来，全国各省市经济实力稳步增长，增速大多放缓；各省市一般公共预算收入增长主要依赖非税，且政府性基金收入基本处于逐年下降态势，地方债务负担呈上升趋势，大部分省市中央转移支付规模持续增长对地方财力形成一定支撑。2024年中央化债政策通过“置换+压降+转型”的组合拳，短期内有效缓释了债务压力，部分重点省市债务水平仍相对较高。
化债效果方面，城投公司债务规模持续增长但增速有所放缓，重点省市债务规模压降态势较为明显；城投公司融资结构有所优化，仍以银行借款为主，且占比逐年提升，大部分重点省市非标融资规模得以压降；城投公司投资结构持续调整，城建类资产占比有所下降。面临问题包括，隐性债务化解仍是重点，但城投公司经营性债务规模大，整体债务负担仍重；净融资额降幅较大，区域分化显著，部分区域应收账款规模继续扩大，回款压力未缓解；同时，投资端增速放缓，基建类投资受限，叠加回款压力，城投公司内生偿债能力尚未实质性改善。
在财政收支压力较大的背景下，城投企业除额度内置换债外难以获得大规模资金支持，财务基本面显著改善难度仍大，债务实际化解仍依赖城投公司自身造血从而实现经济发展与化债的新平衡。
[1]包括天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏（以下简称“重点省市”）。
